飯店開(kāi)業(yè) 不用消防部門(mén)發(fā)證了
--消防法起草人之一、北京市煒衡(沈陽(yáng))律師事務(wù)所高級(jí)合伙人曹剛談深化消防執(zhí)法改革
人民政協(xié)報(bào) 2019年08月20日第8400期
作者： 文 /本報(bào)記者；徐艷紅
近日，國(guó)新辦舉行新聞發(fā)布會(huì)，針對(duì)中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），邀請(qǐng)應(yīng)急管理部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志對(duì)意見(jiàn)進(jìn)行解讀，并回答了記者提問(wèn)。
俗話(huà)說(shuō)，水火無(wú)情，火災(zāi)一旦發(fā)生及蔓延,其損失就非常大。其實(shí)，消防是個(gè)很大的民生問(wèn)題，這次為什么要出臺(tái)《意見(jiàn)》？改革的方向是什么?對(duì)公眾的影響有哪些?本報(bào)記者對(duì)話(huà)《中華人民共和國(guó)消防法》起草人之一、杭州保姆縱火案代理律師、北京市煒衡（沈陽(yáng)）律師事務(wù)所高級(jí)合伙人曹剛，聽(tīng)聽(tīng)他怎么說(shuō)。
事前審批為主的管理方式已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展了
記者：消防安全與群眾生活密切相關(guān)，正因 如此，近日，中辦、國(guó)辦印發(fā)《意見(jiàn)》引起公眾極大關(guān)注，請(qǐng)您談?wù)劄槭裁匆雠_(tái)《意見(jiàn)》，其背景是什么?
曹剛：《意見(jiàn)》 的出臺(tái)，從宏觀背景講，是為了貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的決策部署，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。消防執(zhí)法要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式，破除各種不合理的門(mén)檻和限制，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，規(guī)范執(zhí)法行為，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，構(gòu)建科學(xué)合理、規(guī)范高效、公正公開(kāi)的消防監(jiān)督管理體系。
從具體實(shí)踐層面看，說(shuō)實(shí)話(huà)，以前消防部門(mén)權(quán)力是非常大的，消防執(zhí)法工作還存在審批難、執(zhí)法隨意、消防中介行業(yè)壟斷和權(quán)力尋租等問(wèn)題，與新時(shí)代新任務(wù)新要求已嚴(yán)重不相適應(yīng)。
一是事前準(zhǔn)入，存在高門(mén)檻、不合理門(mén)檻和限制的問(wèn)題，消防檢查不過(guò)關(guān)，拿不到消防許可證就無(wú)法開(kāi)業(yè);二是事中監(jiān)管過(guò)程中，隨意性、不規(guī)范執(zhí)法問(wèn)題普遍存在，企業(yè)稍有違規(guī)或不合格就可能面臨巨額罰款或停業(yè)，尤其中小微企業(yè)往往提心吊膽，其影響還是相當(dāng)大的;三是事后的責(zé)任追究機(jī)制沒(méi)有建立，一旦出現(xiàn)亡人和較大社會(huì)影響的火災(zāi)事故，為了逃避問(wèn)責(zé)，屬地管理和監(jiān)管部門(mén)難免輕描淡寫(xiě);為了減輕行政、刑事和民事等法律責(zé)任，直接責(zé)任者更是想方設(shè)法逃避推卸責(zé)任;缺少各方主體應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的倒查結(jié)論，受損單位、受害者即便訴諸法律，因取證舉證困難，常致維權(quán)者既耗精力也耗財(cái)力，身心疲憊。
此次《意見(jiàn)》的開(kāi)頭部分，說(shuō)到問(wèn)題時(shí)很?chē)?yán)厲，“消防執(zhí)法改革要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、源頭治理，從社會(huì)反映強(qiáng)烈的消防執(zhí)法突出問(wèn)題抓起，全面改革消防監(jiān)督管理工作”，從這些就能看出中央的態(tài)度：要“堅(jiān)決破除消防監(jiān)督管理中各種不合理門(mén)檻和限制，提升服務(wù)質(zhì)量;堅(jiān)持放管并重、寬進(jìn)嚴(yán)管，把該放的權(quán)力充分放給市場(chǎng)”等等。
簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化火災(zāi)事故倒查追責(zé)機(jī)制
記者：此次消防執(zhí)法準(zhǔn)備怎么改革?改革的亮點(diǎn)是什么?
曹剛：這次是按照《意見(jiàn)》所說(shuō)的“問(wèn)題導(dǎo)向、源頭治理”來(lái)改的。首先是破除消防監(jiān)督管理中各種不合理門(mén)檻，也就是取消了原來(lái)以審批為主的管理方式，堅(jiān)持寬進(jìn)嚴(yán)管，放管并重，加強(qiáng)和規(guī)范事中、事后監(jiān)管的執(zhí)法模式。這既是改革的思路也是此次改革最大的亮點(diǎn)?！兑庖?jiàn)》 的出臺(tái)對(duì)以往的消防執(zhí)法理念、制度、作風(fēng)來(lái)說(shuō)，是一次顛覆性或者說(shuō)革命性的改革，對(duì)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
怎么改?比如在簡(jiǎn)政放權(quán)方面，對(duì)消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)保養(yǎng)檢測(cè)的消防技術(shù)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、消防安全評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，有著重大利好，他們只需要辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不需要事先到消防部門(mén)辦理審批手續(xù)了;再如，各個(gè)公眾聚集場(chǎng)所如酒店、賓館、飯店、KTV歌廳、商場(chǎng)等商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，開(kāi)業(yè)前也不必再申請(qǐng)消防安全檢查許可證件，他們只要作出其已符合消防安全標(biāo)準(zhǔn)的承諾，就可投入使用、營(yíng)業(yè);除保留了與人身安全直接相關(guān)的公共場(chǎng)所、住宅使用的火災(zāi)報(bào)警產(chǎn)品、滅火器、避難逃生產(chǎn)品等3種產(chǎn)品的準(zhǔn)入限制外，其它如消防水帶等13大類(lèi)消防產(chǎn)品則全部放開(kāi)準(zhǔn)入限制。
記者：門(mén)檻高不是更安全嗎，您卻稱(chēng)現(xiàn)在的改革是革命性的，為什么?
曹剛：雖然準(zhǔn)入門(mén)檻降低了，但監(jiān)管方式也調(diào)整了，部門(mén)聯(lián)合“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管取代了“保姆式、貼身式、突襲式”檢查，到企業(yè)檢查數(shù)量頻次減少了，但是監(jiān)管力度加強(qiáng)了，遵紀(jì)守法的情況納入企業(yè)信用體系，直接影響到企業(yè)至關(guān)重要的商譽(yù)，這是很有力的措施。
國(guó)務(wù)院于2019年1月開(kāi)始推行部門(mén)聯(lián)合“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管，（監(jiān) 管部門(mén)在監(jiān)管過(guò)程中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)）的執(zhí)法方式?！半p隨機(jī)一公開(kāi)”的好處，一是對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管采取多個(gè)監(jiān)管主體共同行動(dòng)的方式，可避免多部門(mén)對(duì)一個(gè)企業(yè)連轟帶炸式的執(zhí)法。以后，消防部門(mén)也被納入到了“雙隨機(jī)一公開(kāi)”的市場(chǎng)監(jiān)管主體中來(lái)了。
二是“雙隨機(jī)一公開(kāi)”建立了企業(yè)誠(chéng)信檔案。“雙隨機(jī)一公開(kāi)”是由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局牽頭，對(duì)企業(yè)的檢查有目錄、有清單，要求各監(jiān)管主體將抽查檢查結(jié)果通過(guò)國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和全國(guó)信用信息共享平臺(tái)等進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督。對(duì)抽查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為依法加大懲處力度，涉嫌犯罪的及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)。而這個(gè)全國(guó)性的企業(yè)信用體系對(duì)公眾開(kāi)放，任何人都可以在這里查到企業(yè)的真實(shí)信用信息，這對(duì)企業(yè)是個(gè)極大鞭策，督促企業(yè)必須自律，否則，商譽(yù)不良，寸步難行。
三是各監(jiān)管主體包括消防部門(mén)會(huì)制定出一些相應(yīng)的管理標(biāo)準(zhǔn)和要求，企業(yè)對(duì)標(biāo)執(zhí)行即可，這是企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)。
四是建立了嚴(yán)格的火災(zāi)事故倒查追責(zé)機(jī)制。《意見(jiàn)》明確提出，要強(qiáng)化火災(zāi)事故倒查追責(zé)機(jī)制，一旦出現(xiàn)亡人或是有重大社會(huì)影響的火災(zāi)，要逐起組織調(diào)查，倒查.工程建設(shè)、中介服務(wù)、消防產(chǎn)品質(zhì)量、使用管理等各方主體的責(zé)任，嚴(yán)格追究屬地管理和部門(mén)監(jiān)管責(zé)任。這樣，就把火災(zāi)責(zé)任追究與各類(lèi)主體履行消防安全職責(zé)結(jié)合起來(lái)了。
從企業(yè)落實(shí)消防安全職責(zé)，到部門(mén)聯(lián)合“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管，再到違法行為懲處和信用記錄公示，最終到事故責(zé)任倒查追責(zé)，消防管理工作就形成了完整鏈條，鏈條上的每個(gè)環(huán)節(jié)都自覺(jué)做好各自消防安全職責(zé)，進(jìn)而就能推動(dòng)社會(huì)整體消防安全處于良性向好狀態(tài)。
記者：這讓我想起了您代理的“杭州保姆縱火案”，遇難者家屬林生斌將綠城物業(yè)、杭州市消防局等9名被告訴至法庭，要求賠償近1.4億元，創(chuàng)下了國(guó)內(nèi)人身侵權(quán)損害索賠的最高紀(jì)錄。假設(shè)這樣的火災(zāi)事故倒查機(jī)制在此案之前就開(kāi)始執(zhí)行的話(huà)，林生斌維權(quán)還會(huì)如此大費(fèi)周折嗎?
曹剛：林生斌起訴了9個(gè)被告，因?yàn)樗J(rèn)為這9個(gè)被告都沒(méi)有正確履行法定的消防安全職責(zé)。但起訴的過(guò)程非常艱難，因?yàn)槟菚r(shí)，國(guó)家還沒(méi)有涵蓋各類(lèi)社會(huì)主體的倒查追責(zé)規(guī)定和政策要求?，F(xiàn)在不同了，有了法律根據(jù)和政策依據(jù)。如果之前就有這樣的火災(zāi)事故倒查機(jī)制，林生斌就不用個(gè)人聘請(qǐng)律師奔走呼號(hào)，去忍受精神上的折磨了，政府啟動(dòng)的倒查機(jī)制就會(huì)給出事故結(jié)論，他憑借結(jié)論直接起訴賠償即可。
最迫切需要完善的就是火災(zāi)事故調(diào)查工作記者：對(duì)于消防執(zhí)法改革工作，您認(rèn)為還有哪些需要完善的地方?
曹剛：最迫切需要完善的就是火災(zāi)事故調(diào)查工作。因?yàn)樵谡麄€(gè)消防執(zhí)法體系中，除了行政許可審批外，就屬火災(zāi)事故調(diào)查引發(fā)的質(zhì)疑最多，爭(zhēng)議最大，對(duì)消防執(zhí)法隊(duì)伍形象不利，影響也最大，已到了非改不可的地步。
當(dāng)前群眾對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查質(zhì)疑主要集中在四個(gè)方面：一是法律不健全。我國(guó)目前只有一部改革前公安部參考道路交通事故處理程序制定的部門(mén)規(guī)章，缺少有關(guān)相對(duì)人、權(quán)利告知、證據(jù)、回避、調(diào)查取證、檢驗(yàn)鑒定、聽(tīng)證和救濟(jì)渠道等程序法方面的保障。二是對(duì)火災(zāi)當(dāng)事人合法權(quán)益保護(hù)不足，火災(zāi)調(diào)查結(jié)論只找原因，不分責(zé)任，不查損失，導(dǎo)致受害人索賠難。三是執(zhí)法過(guò)程不公開(kāi)透明。執(zhí)法過(guò)程、火災(zāi)事故調(diào)查人員、過(guò)程、證據(jù)、理由等都秘不示人，“暗箱操作”“猜猜看”的質(zhì)疑聲始終沒(méi)有得到消除。四是缺乏有效法律救濟(jì)渠道，火災(zāi)當(dāng)事人對(duì)調(diào)查結(jié)果有異議,既不能復(fù)議也不能起訴，部門(mén)規(guī)章設(shè)定的火災(zāi)復(fù)核行政程序，當(dāng)事人申請(qǐng)起來(lái)困難重重，無(wú)法得到有效的法律保護(hù)。
《意見(jiàn)》提出的改革措施，最終都是為了實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)全社會(huì)火災(zāi)防控能力。火災(zāi)事故倒查既是消防執(zhí)法改革具體措施，也是實(shí)現(xiàn)消防執(zhí)法改革目標(biāo)的保障手段，所以，我建議在消防執(zhí)法改革具體實(shí)施階段，要抓緊完善立法，實(shí)行火災(zāi)調(diào)查公開(kāi)透明，充分尊重火災(zāi)當(dāng)事人知情權(quán)，聽(tīng)取當(dāng)事人發(fā)表意見(jiàn)觀點(diǎn)，擴(kuò)大當(dāng)事人法律救濟(jì)渠道，以提高火災(zāi)事故的公正性;同時(shí)加大對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查人才的培養(yǎng)力度，引入第三方中立機(jī)構(gòu)參與火災(zāi)調(diào)查，以提高火災(zāi)調(diào)查的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。
文章轉(zhuǎn)自：人民政協(xié)報(bào)
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